A korrupció természeténél fogva rendkívül összetett jelenség, és a felszámolására nem létezik tökéletes, mindenki által elfogadott módszer: nincs a kezünkben egy univerzális formula, amelynek alkalmazásával Ugandától Magyarországon át az Egyesült Államokig eredményesen küzdhetnénk ellene. Ahhoz, hogy valódi gyógymódot találjunk, részletesen meg kell vizsgálnunk azokat a tényezőket, amelyek hozzájárulnak a kialakulásához. Egy friss tanulmány ezzel kapcsolatban arra világít rá, hogy a korrupció megfékezéséhez nem elegendő a korrupt cselekedetek szankcionálása, a hatékony megelőzéshez előbb a jelenséget lehetővé tevő társadalmi normák megértésére van szükség.

Két amerikai kutató, Cheyanne Scharbatke-Church és Diana Chigas egy, az antikorrupciós tervezés hatékonyságát növelni hivatott projekt keretében azt vizsgálják, hogy az ún. törékeny, gyenge intézményrendszerű és konfliktus sújtotta országokban (Fragile and Conflict-Affected States, FCAS) milyen szerepet töltenek be a társadalmi normák a rendszerszintű korrupció kiépülésében és fenntartásában, valamint hogy ezek vizsgálata hogyan integrálható a hatékony antikorrupciós tervezésbe. Bár elemzésük elsősorban afrikai országokra, például Ugandára, a Közép-Afrikai Köztársaságra és a Kongói Demokratikus Köztársaságra terjed ki, az általuk kidolgozott korrupciókutatási módszertan és a levont tanulságok a világ más, korrupciótól fertőzött társadalmaiban, így akár Magyarországon is komoly relevanciával bírhatnak.

A szerzők a gyakorlati kézikönyvnek is szánt tanulmánnyal és az ebben kidolgozott módszertannal a társadalmi normákról szóló szakirodalmat próbálják a korrupciókutatók és a korrupció ellen küzdő szervezetek számára könnyen alkalmazhatóvá és integrálhatóvá tenni, hiszen a normák vizsgálata ezidáig nem képezte a korrupcióelemzés szerves részét.

Amikor a Korrupció Elleni Bíróság mit sem ér

A törékeny államokban a korrupció nem a normális működéstől való eltérést, a kivételt, hanem éppen ellenkezőleg, a szabályt jelenti. Egy ilyen országban tipikusnak tekinthető egy olyan állapot, amelyben legalizált a korrupció, és az igazságszolgáltatás szereplőit a társadalom nem a jogok őreinek és védelmezőinek, hanem ragadozóknak tekinti. A bírák, a rendőrök és a börtönök dolgozói minden lehetőséget megragadnak a személyes gazdagodásuk érdekében, az állampolgárok pedig gyakran megvesztegetik őket.

Nézzünk egy példát: egy telekvitában az egyik érintett lefizeti a rendőrséget, hogy vegyék őrizetbe a másik felet, így kényszerítve ki a vita mielőbbi, a kenőpénzt fizető fél számára kedvező rendezését. Az őrizetbe vett személy hozzátartozójának ekkor vagy azért kell fizetnie, hogy a szerencsétlenül járt rokont kiengedjék, vagy azért, hogy a börtönben megfelelő élelmet és egészségügyi ellátást kapjon. Ha ezzel kapcsolatban kérelmet szeretne benyújtani, akkor a bírósági tisztviselőnek is „ügymenetkönnyítő juttatást” („facilitation payment”) kell biztosítani annak érdekében, hogy feldolgozza kérelmét, majd még egyszer, hogy később ne „veszítse el” a dokumentumot. Ezután a kedvező ítéletért cserébe a bíró „bírói díjat” számolhat fel.

Így a vesztegetés annyira integráns részévé válik a rendszernek, hogy mind a tisztviselők, mind az állampolgárok számára ez lesz a dolgok természetes menete.

A fenti leírás az észak-ugandai igazságszolgáltatási rendszerre vonatkozott, és a helyi lakosok beszámolói alapján készült. Amikor feltették nekik a kérdést, hogy mit gondolnak, miért hatja át ilyen mértékben a rendszert a korrupció, csak annyit válaszoltak: „Ez Uganda”. Ennek ellenére az országban egy sor olyan szabályozás van hatályban, amely a korrupciót hivatott megelőzni vagy szankcionálni. Létezik egy Korrupció Elleni Bíróság, továbbá – papíron legalábbis – különféle átláthatósági és ellenőrzési rendszerek működnek, melyek betartásáért az Igazságügyi Szolgálat és a Főfelügyelőség felel. A csalások visszaszorítására más intézmények is hivatottak: a rendőrségi fegyelmi bíróságok, az emberi jogokkal és a korrupcióval kapcsolatos panaszok irodája, nem beszélve az integritásra vonatkozó képzésről és oktatásáról, valamint a korrupció elleni médiakampányokról. Hiába azonban a kiépült korrupció elleni intézményrendszer, a Transparency International Korrupció Érzékelési Indexén Uganda 2018-ban 180 ország közül a 149. helyen végzett, mindössze 26 ponttal. (A 0 jelöli a legnagyobb, a 100 pedig a legkisebb korrupciós fertőzöttséget.)

Hogyan lehetséges, hogy Uganda ma a világ egyik legkorruptabb országa, ha látszólag ilyen sok erőforrást fektetnek a jelenség felszámolásába?

A rendszerszintű korrupció és a társadalmi normák

Ugandában és a hozzá hasonló törékeny országokban az állam működésének minden elemét áthatja a hatalommal való visszaélés, és az állampolgároknak nincs más választásuk: muszáj kapcsolatba lépniük a korrupt hivatalnokokkal. Ez a rendszerszintű korrupció klasszikus példája, amely számos formát ölthet: a zsarolás, a sikkasztás, a nepotizmus vagy a részrehajlás (favoritizmus) csak néhány ezek közül. A rendszer fenntartásához további egyéni és társadalmi szintű tényezők is hozzájárulnak, például a jövővel kapcsolatos bizonytalanság, a túlélésért való küzdelem, az egyéni attitűdök, az erőforrások egyenlőtlen eloszlása, maguk a törvények, és nem utolsó sorban a társadalmi normák.

Annak megértéséhez, hogy miképp befolyásolják a normák a korrupciós mintázatokat, először elengedhetetlen a normák definiálása. A Scharbatke-Church - Chigas szerzőpáros szerint a társadalmi norma egy csoport tagjai közötti kölcsönös elvárásokat jelent az adott helyzetben való megfelelő viselkedésről. Ezek az elvárások döntő befolyással lehetnek arra, hogy valaki hogyan cselekszik bizonyos helyzetekben, hiszen a csoporthoz tartozás vágya erősebb lehet az egyéni morális meggyőződésnél.

A társadalmi elfogadás és megbecsülés kivívása érdekében gyakran követjük az uralkodó csoportviselkedést még olyan esetekben is, amikor kételyeink támadnak annak helyességét illetően.

A fennálló normák elutasítása ráadásul gyakran társadalmi szankciót von maga után, amely jellegét tekintve lehet belső vagy külső: bűntudatunk támadhat azok megtagadása miatt, vagy nevetség tárgyává tehetjük magunkat a csoport tagjai előtt.

A tanulmány szerzői kiemelik: a társadalmi normák jellegüket tekintve informálisak és íratlanok, és elkülönülnek a formális szabályoktól és törvényektől, amelyek írott formát öltenek, intézményesülnek, és jogi úton érvényesíthetővé válnak. Különbséget kell tennünk az egyénhez köthető értékek (például erkölcsi normák) és a társadalmi normák között is. Az egyénhez köthető értékek nem a folyamatosan zajló társadalmi interakciókból vezethetők le, és nehezen változtathatók meg büntetés kilátásba helyezésével.

Fontos megemlíteni, hogy egyetlen társadalmi norma eredményeként különféle viselkedésminták is kialakulhatnak, melyek össztársadalmi szempontból pozitívak és negatívak is lehetnek. Például a közösen végzett munka eredményeképp egy rendőri egység tagjai között kialakulhat együttműködés és az a meggyőződés, hogy a csapat tagjai mindig számíthatnak egymásra. Ez azt a pozitív viselkedésmintát erősítheti, hogy a rendőrök segítik és támogatják egymást, ahogy azt a tanulmány készítői például a Kongói Demokratikus Köztársaságban tapasztalták. Az is megtörténhet azonban, hogy – a nagy együttműködésben – a rendőrök szemet hunynak afölött, hogy valamelyikük visszaél a hatalmával, és bűncselekményt követ el. A társadalmi normák tehát önmagukban nem predesztinálják, hogy morálisan helyes vagy helytelen döntést hozunk-e, de befolyásolják viselkedésmintáinkat, amelyek mentén korrupt, vagy éppen becsületes cselekvést választunk.

Ebből logikusan az következne, hogy e normák vizsgálata az átláthatósági és korrupció elleni programok megtervezésének szerves részét kell, hogy képezze. De vajon így van-e?

Szélmalomharc helyett

A szerzők értékelése szerint sajnos nem: ők úgy látják, az antikorrupciós programok és intézmények jobbára olyan korrupciós helyzetelemzésekre épülnek, melyek a jelenséget ösztönző tényezőket figyelmen kívül hagyják, és csak azt vizsgálják, mi történik az adott országban, az okok megértése nélkül.

A tanulmány példaként említi a korrupciós járadékok és kenőpénzek áramlásának nyomon követését, ami a szerzők szerint remek módszer annak kiderítésére, hogy kik és milyen módon működtetik a rendszert, és segítségünkre lehet az elkövetők tetten érésében vagy a kiépült rendszer blokkolásában. Arról azonban semmit nem tudunk meg, hogy miért történik ilyen visszaélés. A törékeny államokban megpróbálhatják megakadályozni, hogy a bírák kenőpénzt fogadjanak el, mivel azonban a viselkedést ösztönző tényezők ettől nem változnak meg, az elkövető valószínűleg új, alternatív módszereket keres majd a gyakorlat fenntartása érdekében. Ha nem tesznek kísérletet a korrupció mögött húzódó okok megértésére, az átláthatóság élharcosai csupán szélmalomharcot vívnak – állítja a szerzőpáros.

Scharbatke-Church és Chigas szerint a korrupciót komplex rendszerként kell vizsgálni. Ez magában foglalja a feltárás és az elemzés kibővítését a korrupt viselkedésminták különféle okaira, különös tekintettel a korrupciót ösztönző („driver”) és lehetővé tevő („enabler”) tényezőkre. Fontos megvizsgálni azt is, hogy e tényezők kölcsönhatása miképpen teszi a korrupciót morálisan elfogadottá egy adott társadalmi kontextusban.

A legtöbb elemzés a szerzők szerint kellő mértékű figyelmet fordít a nem megfelelő jogi szabályozásra, a gyenge ellenőrzési mechanizmusokra vagy a hatalomkoncentrációra. Ezek mind fontos elemek, és érthető módon gyakran képezik vizsgálat tárgyát a korrupció felszámolásáért küzdő szakmai körökben. Azonban a korrupciót lehetővé tevő tényezők nem a korrupció közvetlen okai és okozói. Valaki nem azért lesz korrupt, mert monopolhelyzetbe kerül, vagy mert gyenge az átláthatósági szabályozás.

A korrupcióelemzéseknek ezért az ösztönzőket („drivers”) is azonosítaniuk kellene. Azokat a tényezőket, amelyek miatt az egyének úgy döntenek, visszaélnek a rájuk ruházott hatalommal.

Ilyen faktorok egyéni, intézményi, társadalmi és rendszerszinten egyaránt léteznek. „Driver” lehet például a hatalomvágy, a magasabb státusz és hírnév iránti igény, a korrupció által biztosított anyagi előnyök vagy pusztán a kapzsiság. De léteznek erkölcsileg könnyebben igazolható motivációs tényezők is, például a túlélés, a veszélyeztetettség vagy a társadalmi nyomás.

A szerzők arra világítanak rá, hogy ezek a tényezők már jóval kevesebb figyelmet kapnak a korrupcióanalízisben. Érvelésük szerint a törékeny államokban a korrupció egy úgynevezett komplex adaptív rendszer, amelyben a korrupt cselekedetek (például a kenőpénz fizetése) racionális viselkedésnek minősülnek. Végkövetkeztetésük szerint valószínűtlen, hogy ezekben a kevésbé fejlett országokban a hatalommal való visszaélés csökkenthető lenne olyan beavatkozások révén, amelyek azt feltételezik, hogy a korrupció csupán rendszerhiba és a normális működéstől való eltérésből fakad. A korrupció a vizsgált helyeken a rendszer alapvető eleme, működtetői pedig – az adott közegben – racionálisan cselekednek.

Szabó Dániel, a TI Magyarország kommunikációs projektmenedzsere